评估机构提供的被征收房屋评估报告是市、县级人民政府作出补偿决定的基础。当事人没有表示放弃对评估结果申请复核评估及鉴定的权利，行政机关将房屋征收价值评估分户表与补偿决定同日送达，使当事人失去了在补偿决定作出前申请复核评估及鉴定的机会。在当事人对评估结果申请复核评估及鉴定的权利未得到保障的情况下，难以认定该表确定的案涉房屋价值确实不低于类似房地产的市场价格。行政机关以该表确定的案涉房屋价值为基础作出补偿决定，构成主要证据不足。
裁判文书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪文贵，男，1965年2月20日出生，东乡族，住甘肃省兰州市城关区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省兰州市七里河区人民政府。住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路498号。再审申请人汪文贵因诉再审被申请人甘肃省兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）房屋征收行政补偿一案，不服甘肃省高级人民法院（2018）甘行终342号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月28日作出（2019）最高法行申4064号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。汪文贵，七里河区政府的委托诉讼代理人张文科、晏滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。汪文贵向本院申请再审称，1.一、二审判决证据认定错误。一审判决关于其提供的第四组、第五组、第六组证据来源合法、真实，但不能证明其主张的认定错误。第四组证据证明其仅领到一页初始的评估分户表，未收到最终的评估报告；第五组证据证明该页评估分户表与《补偿决定》同时送达，七里河区政府作出行政行为程序违法；第六组证据证明七里河区政府收到其复核申请。该三组证据与本案待证事实有内在的联系，能直接证实其诉求和主张。一、二审判决对七里河区政府出示的证据未经查证全部予以认定并采纳，对其质证意见置之不理。七里河区政府出示的证据“房屋征收与补偿调查表”中的签名根本不是其本人所写。2.一、二审判决事实认定主要证据不足、适用法律错误，事实依据不足、违反法定程序。七里河区政府未依法进行社会稳定风险评估，征收程序违法；七里河区政府未依法公布房屋调查登记结果，一审法院认可该事实，但确认《征收决定》程序合法，存在事实认定错误、适用法律错误；七里河区政府作出的征收补偿方案未履行征求公众意见并进行修改后再公布的程序，征收程序违法；其从未见过《征收决定》，七里河区政府未履行及时公告征收决定的义务，违反法律规定，征收程序违法；七里河区政府先选评估机构，后发布征收公告，征收程序违法；《补偿决定》将补偿方式限定为货币补偿，剥夺其补偿方式选择权，违反法律规定，明显不当；被征收房屋的价值是根据项目实施单位和与房屋征收当事人有利害关系的项目建设单位召开的局务会议制定的评估办法确定，违背法律规定；七里河区政府未向其送达《分户评估报告》，一、二审判决未予审查和认定；《房屋征收价值评估分户表》和《补偿决定》同日送达，征收程序违法；在房屋评估价值基础上上浮是货币补偿的奖励，而不是停产停业损失；《补偿决定》认定其房屋面积严重有误，一、二审判决未予查明；《补偿决定》认定的房屋补偿价格明显低于市场价格，没有法律依据，一、二审判决的作出缺乏事实依据；被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用及停产停业损失等，《补偿决定》没有予以补偿，一、二审判决未予审查及作出认定。故请求撤销一、二审判决，撤销《补偿决定》，并判令七里河区政府重新作出合法的行政行为。本院认为，再审申请人汪文贵系对再审被申请人七里河区政府于2017年1月17日就案涉自建（无证）房屋作出的《补偿决定》提起本案诉讼。依照《征补条例》第十三条第一款，第十四条，第二十六条第一款、第二款的规定，市、县级人民政府作出的房屋征收决定和房屋征收补偿决定属两种相对独立的行政行为，均具有可诉性。通常认为，尽管市、县级人民政府作出的房屋征收决定是作出房屋征收补偿决定的根本前提，但在被诉行政行为是房屋征收补偿决定，而房屋征收决定并非被诉行政行为的案件审理中，则不宜对房屋征收决定按照对行政行为进行合法性审查的一般标准进行审查，应主要从关联性、合法性、真实性等方面进行证据审查。若房屋征收决定尚未作出，或是房屋征收决定与房屋征收补偿决定针对的房屋无关，或是房屋征收决定的违法性极其严重以至于符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形而构成无效行政行为，则被诉房屋征收补偿决定应被认定为主要证据不足。本案中，七里河区政府于2016年12月5日作出《征收决定》，同日作出《征收公告》并在征收范围内张贴。七里河区政府又于2016年12月13日在《兰州晚报》上刊登了《征收公告》。案涉自建（无证）房屋在征收范围内。汪文贵向本院申请再审，主张七里河区政府作出《征收决定》违法，其所称存在未依法进行社会稳定风险评估、未依法公布房屋调查登记结果、未对征收补偿方案履行征求公众意见等程序、未及时公告《征收决定》等情况，涉及是否符合《征补条例》第十条第一款、第十一条第一款、第十二条第一款、第十三条第一款、第十五条等条款的规定。依照《征补条例》第八条的规定，为了公共利益需要，七里河区政府可作出房屋征收决定。从汪文贵所称的这些情况看，难以认定七里河区政府作出《征收决定》存在不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法的情形。故七里河区政府作出《征收决定》是否确实存在这些违法之处，应在以《征收决定》为被诉行政行为的案件中解决，本案不予触及。七里河区政府作出《征收决定》后，在汪文贵在签约期限内未签订安置补偿协议的情况下，就案涉房屋的征收补偿作出《补偿决定》具备事实基础。汪文贵就《补偿决定》提出的再审主张部分不成立。第一，关于评估机构的选定问题。《征补条例》第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”及《评估办法》第四条第一款“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定并未明确选定评估机构的时点，《甘肃省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干规定》亦未明确，本案亦无证据显示甘肃省制定的其他规范性文件规定房屋征收决定作出之后方可组织被征收人协商选定评估机构，故即使七里河区城管执法局在《征收决定》作出前组织协商选定评估机构，也难以认定违法。中瑞房地产估价公司在七里河区政府征补办于2016年12月8日通告确定其为评估机构后开展房屋征收评估工作，有据可依。第二，关于七里河区城管执法局、七里河区政府征补办和建筑职业学院就征收补偿事宜形成会议决议的问题。《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第一款规定：“征收租赁国有直管房屋，房屋征收部门应先行与被征收人签订征收补偿协议，再按承租人选择的补偿方式分别对被征收人和承租人进行补偿”；第二款规定：“被征收人与房屋承租人租赁协议有约定的，从其约定；未约定、约定不明确的按下列规定予以补偿安置：（一）房屋承租人选择货币补偿的，住宅房屋货币补偿金额的30%给被征收人，70%给承租人；非住宅房屋货币补偿金额的40%给被征收人，60%给承租人。（二）房屋承租人选择房屋安置的，房屋征收部门对被征收人就近套入相应户型予以产权调换，互不结算差价，产权调换的房屋仍为国有直管公房，由原承租人继续租赁使用。（三）房屋承租人选择居住权置换产权的，房屋征收部门对承租人按所占70%份额建筑面积就近套入相应户型予以置换，置换后的房屋产权归承租人所有。对被征收人按所占30%份额建筑面积予以产权调换，征收范围内的若干房屋所占份额建筑面积可合并累计，由被征收人就近选择对应套型和面积予以产权调换，互不结算差价，原则上整栋整单元安置”；第四款规定：“征收租赁其他国有产权的房屋，参照上述款项规定进行补偿安置”。建筑职业学院对案涉建设项目范围内的国有土地及该宗地上平房住宅享有权利,七里河区政府征补办系房屋征收部门，七里河区城管执法局系征收实施单位，故三个单位就征收范围内公租房、安置房、自建房等如何进行评估相关事宜形成决议符合案涉建设项目的征收补偿实际，且该决议内容相当大程度上体现了建筑职业学院的让利善意。该决议与《征补条例》第二十条第二款“房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预”及《评估办法》第三条第二款“任何单位和个人不得干预房屋征收评估、鉴定活动。与房屋征收当事人有利害关系的，应当回避”的规定并不冲突。但需注意的是，对于特定房屋的征收补偿，执行该决议应不得违反《征补条例》《评估办法》等规定的补偿评估要求。第三，关于停产停业损失补偿问题。《征补条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第十四条规定：“符合下列条件的，应当给予停产停业损失补偿：（一）被征收房屋所有权证书载明为经营性房屋；（二）依法取得工商营业执照；（三）依法取得相关生产经营许可手续。”汪文贵提交的相关证据材料难以证明案涉房屋的征收对其造成的损失符合该第十四条规定的给予停产停业损失补偿的条件，其请求停产停业损失补偿缺乏事实根据与法律依据。第四，关于被征收房屋室内装饰装修价值等的补偿问题。《补偿决定》已确定汪文贵的搬迁费、临时安置补助费、被征收房屋装修及附属物补偿费，由房屋征收实施单位按照征收补偿方案及相关文件规定结算。此种基于特定房屋具体情形作出的处理方式无违《征补条例》第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”和第二十六条第二款“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”的规定。由于《补偿决定》并未确定具体补偿数额，故汪文贵若对七里河区政府日后确定的具体补偿数额不服，可另行提起行政诉讼，寻求权利救济。结合汪文贵就《补偿决定》提出的再审主张，七里河区政府作出《补偿决定》存在三个方面的主要证据不足。第一，关于评估结果的作出与送达问题。评估机构提供的被征收房屋评估报告是市、县级人民政府作出补偿决定的基础。《征补条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”；第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《评估办法》第十六条第一款，第十七条第一款、第二款，第二十条第一款，第二十二条等条款对评估、复核评估及鉴定相应做了更具体的规定。本案中，汪文贵于2017年1月19日领取了《房屋征收价值评估分户表（初始）》。本案并无证据证明该表即是《评估办法》第十七条第一款规定的分户评估报告。即使该表实属分户评估报告，但由于汪文贵没有表示放弃对评估结果申请复核评估及鉴定的权利，该表与《补偿决定》同日送达，也使汪文贵失去了在《补偿决定》作出前申请复核评估及鉴定的机会。尽管中瑞房地产估价公司对案涉建设项目范围内的被征收房屋作出评估标准价，但在汪文贵对评估结果申请复核评估及鉴定的权利未得到保障的情况下，难以认定该表确定的案涉房屋价值确实不低于类似房地产的市场价格。七里河区政府以该表确定的案涉房屋价值为基础作出《补偿决定》，构成主要证据不足。第二，关于案涉房屋面积问题。《征补条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。本案中，七里河区政府提供的证据难以证明房屋征收部门已对案涉自建（无证）房屋的权属、建筑面积等进行调查登记。七里河区政府在《补偿决定》中对案涉房屋按46.80平方米予以补偿，也构成主要证据不足。第三，关于货币补偿方式问题。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”；第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。案涉房屋系依赖公租房自行搭建，无房屋所有权证。七里河区政府没有提供证据证明已对案涉房屋进行调查、认定和处理。在此情况下，汪文贵对补偿安置方式的选择权也就无从保障。七里河区政府在《补偿决定》中将补偿安置方式确定为货币补偿，亦构成主要证据不足。综上，汪文贵就《补偿决定》提出的再审主张部分成立，七里河区政府作出《补偿决定》主要证据不足，一、二审判决认定事实错误，均应依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销甘肃省高级人民法院（2018）甘行终342号行政判决；二、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2017）甘06行初219号行政判决；三、撤销甘肃省兰州市七里河区人民政府作出的兰七国征补字〔2017〕53号《房屋征收补偿决定书》；四、甘肃省兰州市七里河区人民政府于本判决生效之日起两个月内就汪文贵位于兰州市××号的自建（无证）房屋的征收补偿重新作出补偿决定。一、二审案件受理费共100元，由甘肃省兰州市七里河区人民政府负担。
